Notas técnicas

A MP 905/2019, de 11 de novembro de 2019, que instituiu o contrato de trabalho verde e amarelo, bem como, promoveu diversas alterações na legislação trabalhista, previdenciária e tributária, foi revoga pela MP 955/2020, de 20 de abril de 2020.

Produziu efeitos a partir do dia de sua publicação, em relação a algumas das alterações promovidas; a partir de 90 dias para outras e somente a partir de março de 2020 em relação a outra.

Pode-se catalogar as alterações legais trazidas pela MP 905/2019 em três categorias: a) a criação de algumas regras novas – e mesmo de novos institutos jurídicos, como a possiblidade de contratações de empregados, cujas obrigações tributárias são distintas daquelas formas tradicionalmente existentes; b)  a extinção de diversas obrigações ou direitos estabelecidos por outras normas legais previamente existentes, e c) a alteração de alguns institutos jurídicos que já tinham previsão legal.

Decorre da redação expressa do artigo 62 da Constituição Federal a impossibilidade de reedição de Medida Provisória que tenha perdido seus efeitos, na mesma sessão legislativa; naturalmente sem precisar se esta limitação temporal expressa diz respeito à sessão legislativa na qual foi apresentada ou, na excepcional hipótese de o prazo de análise pelo Poder Legislativo estender-se à legislatura subsequente, também em relação a esta incidir tal limitação.

Eis o principal ponto de análise no presente parecer.

A redação do artigo 62 da Constituição Federal deixa evidente a restrição ao uso desta medida legislativa que é excepcionalmente atribuída ao Poder Executivo, como exceção pontual – e precária – à tripartição dos poderes e ao sistema de “freios e contrapesos” adotado pela República Brasileira.

É a excepcionalidade desta atuação do Poder Executivo que conduz à atribuição de sentido peculiar para as expressões constantes em texto de Medida Provisória e que assumirão seu real significado quando – e se – convertida em Lei.

O parágrafo 3º do artigo 2º do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB) estabelece que a revogação de norma jurídica que tenha revogado norma anterior não acarreta a automática repristinação, ou seja, a norma originalmente revogada não volta a viger.

            Todavia, a perda da eficácia da Medida Provisória carreta o restabelecimento da eficácia de norma legal pretensamente revogada.         Neste sentido já declarou o e. Supremo Tribunal Federal, em decisão prolatada em junho de 2019, quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5709, que a previsão expressa em Medida Provisória revogando texto ou dispositivo de Lei não tem o real efeito de revogação.

Efetivamente, até que seja convertida em Lei esta previsão, por ser provisória, corresponde apenas à suspensão dos efeitos da norma pretensamente revogada. Somente quando  “aprovada a medida provisória pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente.”[1]

Indubitavelmente, neste cenário, os dispositivos legais pretensamente revogados pela MP 905/2019, tiveram sua vigência tão somente ‘suspensa’ durante o período em que aquela norma temporária esteve em vigor, voltando a ter pleno efeito a partir do momento em que ocorreu a perda da vigência da MP 905/2019.

O mesmo ocorre com aquelas disposições provisórias que estabeleceram novos direitos ou criaram novas hipóteses de relações jurídicas, seja com a alteração de disposições legais anteriormente existentes, seja com previsões normativas inovadoras.

Enquanto as normas pretensamente revogadas tiveram apenas e tão somente seu efeito suspenso durante a vigência da MP 905/2019, as relações jurídicas criadas sob o amparo das inovadoras previsões apresentadas pela norma excepcional têm seus efeitos validados e projetados no tempo, conservando-se por ela regida, nos termos do parágrafo 11 do artigo 62 da Constituição Federal.

Persiste, porém, a controvérsia decorrente da pretensão manifestada pelo Exmo. Sr. Presidente da República, de expressa revogação da referida Medida Provisória 905/2019 por meio da Medida Provisória 955/2020, com o intuito de evitar a rejeição tácita daquela e de modo a permitir a publicação de uma terceira Medida Provisória com o objetivo de regular aquela mesma matéria.

É de se recordar que o e. Supremo Tribunal Federal já assentou que a revogação da Medida Provisória importa no mesmo efeito que a sua rejeição, tácita ou expressa, pelo Poder Legislativo, uma vez que se configura como uma “auto-rejeição; ou seja, o autor da medida a se antecipar a qualquer deliberação legislativa para proclamar, ele mesmo (Poder Executivo), que sua obra normativa já não tem serventia.”[2]

Por consequência, importa também na impossibilidade de reedição do conteúdo daquela Medida Provisória na mesma sessão legislativa pois, como afirmou o e. STF, a “interpretação jurídica em sentido contrário, importaria violação do princípio da Separação de Poderes”[3] por atribuir tacitamente e sem autorização constitucional ao Presidente da República o controle das prioridades do processo legislativo e, por consequência o comando da pauta do Congresso Nacional, em detrimento do Poder Legislativo constitucionalmente estabelecido.[4]

É neste cenário que a Corte Constitucional asseverou que “qualquer solução jurídica a ser dada na atividade interpretativa do art. 62 da Constituição Federal deve ser restritiva, como forma de assegurar a funcionalidade das instituições e da democracia.”[5]

Ademais, é de se chamar a atenção para o fato de que a “revogação” da MP 905/2019 pela MP 955/2020 se constitui, tal como demonstrado anteriormente – e tal como ocorreu com os dispositivos legais revogados pela medida de 2019,  apenas e tão somente a suspensão dos efeitos daquela primeira norma “que voltará a vigorar pelo tempo que lhe reste para apreciação, caso caduque ou seja rejeitada a MP ab-rogante”[6].

No contexto em que se reconhece que a Medida Provisória é um ato excepcional de atribuição temporária de autoridade legislativa ao chefe do Poder Executivo, no qual até o significado de seu conteúdo é precário e carente de convalidação pelo Poder republicano com real encargo legislativo, bem como, que o alcance de tal autoridade temporária deve ser interpretado restritivamente. No cenário em que, como já manifestado pelo Min. Paulo Brossard, no julgamento da ADI-MC 295, datado de 22 de julho de 1990, contrapondo-se à única hipótese de expressa conversão do conteúdo de Medida Provisória em Lei pela expressa aprovação do Congresso Nacional há duas hipóteses constitucionalmente previstas de rejeição da norma criada por este mecanismo, quais sejam, a rejeição expressa ou a rejeição tácita, além, é claro, do reconhecimento da perda da utilidade da Medida Provisória pelo seu próprio autor, com a sua revogação.

Bem como, ante à inviabilidade prática e da nítida possibilidade de ingerência do Poder Executivo na atuação do Poder Legislativo, chamando-o a deliberar sobre tema que já foi objeto de análise – mesmo quando culminando com a rejeição tácita – e tornando indefinido “o prazo certo e preciso e improrrogável (…) a partir de sua publicação, para a medida ser convertida em Lei, ou abortar, perdendo sua eficácia”[7], resultando em evidente afronta ao pacto republicado, há que se concluir que a melhor interpretação para a vedação à “reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo” prevista no parágrafo 10 do artigo 62 da Constituição Federal é aquela que contempla tanto a sessão legislativa na qual foi editada quanto a eventual sessão legislativa seguinte, quando ainda em curso o prazo para análise e eventual validação e seu conteúdo pelo Poder Legislativo.

Curitiba/PR, 29 de abril de 2020

Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário

Diretoria Científica