Notas técnicas

O INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO – IBDP, entidade de cunho científico-jurídico que tem por um de seus objetivos institucionais atuar junto aos poderes públicos e à sociedade com vistas ao aperfeiçoamento da legislação e da interpretação da Seguridade Social, vem, por meio desta Nota Técnica, se manifestar a respeito do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.096, pelo Supremo Tribunal Federal.

Discutiu-se, na Ação Direta de Inconstitucionalidade, alteração do art. 103 da Lei 8.213/1991 pela Medida Provisória 871, de 18 de janeiro de 2019, convertida na Lei 13.846, de 18 de junho de 2019, passando a instituir prazo decadencial para a revisão do ato de indeferimento de benefício previdenciário:

Art. 103.  O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício e do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de 10 (dez) anos, contado:

I – do dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou

II – do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.

Antes do advento da novel legislação, prevalecia o entendimento de que a concessão de benefícios previdenciários não estava limitada a prazos temporais. Isto porque a redação anterior do dispositivo se limitava à fixação do prazo decadencial de revisão de benefício, assim estabelecendo:

Art. 103.  É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.

Essa nova regra, contudo, se revelava contrária à diretriz já sedimentada no STF, no julgamento do RE 626.489/SE, julgado sob o rito de repercussão geral, no qual o Ministro Luís Roberto Barroso, relator, afirma que o direito à concessão de benefício previdenciário constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Eis a ementa do julgado:

RECURSO EXTRAODINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição. 4. Inexiste direito adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência. 5. Recurso extraordinário conhecido e provido.

(RE 626489, Relator(a):  Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-184 DIVULG 22-09-2014 PUBLIC 23-09-2014)

No mesmo sentido já afirmara o Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Recurso Repetitivo, Tema 544:

PREVIDENCIÁRIO. MATÉRIA REPETITIVA. ART. 543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ 8/2008. RECURSOS REPRESENTATIVOS DE CONTROVÉRSIA (RESPS 1.309.529/PR e 1.326.114/SC). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO PELO SEGURADO. DECADÊNCIA. DIREITO INTERTEMPORAL. APLICAÇÃO DO ART. 103 DA LEI 8.213/91, COM A REDAÇÃO DADA PELA MP 1.523-9/1997, AOS BENEFÍCIOS CONCEDIDOS ANTES DESTA NORMA. POSSIBILIDADE. TERMO A QUO. PUBLICAÇÃO DA ALTERAÇÃO LEGAL.

AGRAVO REGIMENTAL. INDEFERIMENTO DE INTERVENÇÃO COMO “AMICUS CURIAE” E DE SUSTENTAÇÃO ORAL. AGRAVO REGIMENTAL DA CFOAB

[…]

12. O direito ao benefício está incorporado ao patrimônio jurídico, e não é possível que lei posterior imponha sua modificação ou extinção.

13. Já o direito de revisão do benefício consiste na possibilidade de o segurado alterar a concessão inicial em proveito próprio, o que resulta em direito exercitável de natureza contínua sujeito à alteração de regime jurídico.

14. Por conseguinte, não viola o direito adquirido e o ato jurídico perfeito a aplicação do regime jurídico da citada norma sobre o exercício, na vigência desta, do direito de revisão das prestações previdenciárias concedidas antes da instituição do prazo decadencial.

RESOLUÇÃO DA TESE CONTROVERTIDA 15. Incide o prazo de decadência do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, no direito de revisão dos benefícios concedidos ou indeferidos anteriormente a esse preceito normativo, com termo a quo a contar da sua vigência (28.6.1997).

16. No mesmo sentido, a Primeira Seção, alinhando-se à jurisprudência da Corte Especial e revisando a orientação adotada pela Terceira Seção antes da mudança de competência instituída pela Emenda Regimental STJ 14/2011, firmou o entendimento, com relação ao direito de revisão dos benefícios concedidos antes da Medida Provisória 1.523-9/1997, que alterou o caput do art. 103 da Lei de Benefícios, de que “o termo inicial do prazo de decadência do direito ou da ação visando à sua revisão tem como termo inicial a data em que entrou em vigor a norma fixando o referido prazo decenal (28.6.1997)” (RESP 1.303.988/PE, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJ 21.3.2012).

[…]

(REsp 1309529/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/11/2012, DJe 04/06/2013)

O posicionamento do STF e do STJ encontrava eco na doutrina especializada, firme em rechaçar a limitação ao exercício de direitos fundamentais.

Nesse sentido, Ingo Wolfgang Sarlet defende que é justamente nos momentos de maior fragilidade, quando os cidadãos têm sua força de trabalho comprometida ou na falta de acesso ao emprego, que a Previdência cumpre o papel de manter o ser humano dentro do nível existencial minimamente adequado. Assim, é íntima a vinculação entre o direito à Previdência e à dignidade humana^[1].

No mesmo sentido, Napoleão Nunes Maia Filho e Maria Fernanda Pinheiro Wirth, referem a importância da ação e da proteção previdenciária para a dignidade da pessoa humana, ao afirmar que a ação previdenciária está intrinsicamente relacionada à sobrevivência digna do indivíduo, exigindo uma especial cautela do intérprete. De tal sorte, a concretização judicial dos valores e princípios constitucionais que fundamentam o sistema de Seguridade Social: a dignidade da pessoa humana, a emancipação do Trabalhador que não dependerá do assistencialismo, de terceiros, a erradicação da pobreza, a construção de uma sociedade mais igualitária, dentre outros igualmente essenciais. [2]

Marcelo Barroso Lima Brito de Campos também ressalta que os direitos previdenciários devem gozar de todas as prerrogativas e características inerente à sua condição, dentre as quais a imprescritibilidade, “eis que não perecem pelo decurso de prazo, o mesmo não ocorrendo em relação aos seus efeitos patrimoniais”. [3]

Decerto, prestação previdenciária decorre do preenchimento de requisitos legais. Assim, a não concessão de um benefício que geralmente decorre de um tempo de contribuição aliado a uma necessidade social (idade avançada, morte, incapacidade…), que certamente fará muita falta ao cidadão, faria com que se protegesse o mais forte – o Estado, que arrecadou – em detrimento do cidadão, que não conseguiu, a tempo, sequer ajuizar ação e ficará sem o mínimo existencial. Não é demais lembrar que dois terços dos benefícios previdenciários são de salário-mínimo, portanto, trata-se, na maioria dos casos, do atendimento às mais básicas necessidades.

Nesse cenário, fica claro que o texto normativo, disposto no art. 103 da Lei 8.213/1991, se revela em descompasso com as premissas constitucionais, ao admitir que o decurso do tempo possa legitimar a violação de um direito fundamental, ignorando que fulminar o direito à concessão do benefício excluirá seu beneficiário da proteção social, retirando-lhe o direito fundamental à previdência social, ferindo o princípio da dignidade da pessoa humana e da garantia constitucional do mínimo existencial.

Aliás, são esses os fundamentos que conduzem o entendimento firmado pela Primeira Seção do STJ, afirmando a imprescritibilidade do direito à concessão de benefício previdenciário, ao reconhecer que cumpridas as formalidades legais, o direito ao benefício previdenciário incorpora-se ao patrimônio jurídico do beneficiário, não podendo ser objeto, destarte, de modificação ou extinção pelo decurso do tempo (ERESP 1.269.726/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho. DJe 20.3.2019).

É no mesmo sentido que sinaliza a valiosa lição dos Professores José Antônio Savaris, Diego Henrique Schuster e Paulo Afonso Brum Vaz, para quem, em tema de proteção social, o regime de preclusão temporal pode conduzir a pessoa a uma condição de destituição perpétua de recursos necessários para sua subsistência, entregando-a à própria sorte, mesmo quando seja inegável que faz jus a determinada forma de proteção social. O decurso do tempo não legitima a violação de nenhum dos direitos humanos e fundamentais, os quais devem ser respeitados em sua integralidade.

Para esses percucientes juristas previdenciaristas, a norma jurídica infraconstitucional que, em caso de violação estatal do direito à previdência social, estipula limite de prazo para o requerimento de tutela jurisdicional tendente a determinar a cessação da violação desses direitos humanos, a um só tempo, malfere o direito ao mínimo existencial de que se reveste o direito fundamental à previdência social e implica denegação de justiça.

E descem os autores a detalhes, na sua lição, afirmando que, pela primeira via, o decurso do tempo separará a pessoa da proteção social a que a faz jus, de modo que o instituto da prescrição do fundo de direito, nesta seara, pode iludir o direito fundamental à previdência social (CF/1988, art. 6o., caput) e, por consequência, o princípio fundamental da dignidade humana (CF/1988, art. 1o., III). Pela segunda via, a prescrição do fundo de direito revela-se violadora do direito constitucional de acesso à justiça (CF/1988, art. 5o., XXXV) e do direito a um remédio jurídico eficaz que proteja contra atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição[4].

A tentativa do legislador em limitar o exercício de um direito fundamental, contudo, foi barrada pelo STF, no julgamento da ADI 6.096, de relatoria do Exmo. Ministro Edson Fachin, externando a máxima preocupação da Suprema Corte em proteger o acesso ao direito em si, o chamado “fundo de direito”, de modo a não alijar o indivíduo perpetuamente da devida proteção previdenciária:

Nessa acepção, tendo em vista que atingida pelo prazo decadencial a pretensão deduzida em face da decisão que indeferiu, cancelou ou cessou o benefício (em última análise, o exercício do direito à sua obtenção), noto que nas hipóteses é alcançado pela decadência o próprio fundo do direito fundamental à previdência social, em afronta ao art. 6º da Constituição da República e à jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.

Citando vários exemplos para demonstrar que a impossibilidade de rever benefícios indeferidos pode ocasionar efeitos em outros benefícios, o relator não deixou de cogitar de um novo requerimento, como alegado pela Advocacia geral da União, porém destacou que “a possibilidade de formalização de um outro requerimento administrativo para sua concessão, não assegura, em toda e qualquer hipótese, o fundo do direito, porque, modificadas no tempo as condições fáticas que constituem requisito legal para a concessão do benefício, pode, em termos definitivos, ser inviabilizado o direito de tê-lo concedido”.

Assim como o fez o Ministro, é necessário aqui referir os ensinamentos de José Antonio Savaris:

O direito à proteção previdenciária é, com efeito, um direito constitucional fundamental. Sua fundamentalidade não decorre apenas de uma determinação topológica, pelo fato – importante, reconheça-se – de a previdência social estar expressa na Constituição da República como um direito social inscrito no título “Dos Direitos e Garantias Fundamentais” (CF/88, art. 6º).

Em uma estrutura assentada sobre o princípio da dignidade da pessoa humana (CF/88, art. 1º, III) e com objetivos fundamentais de construção de uma sociedade livre, justa e solidária (CF/88, art. 3º, I), de erradicação da pobreza e a marginalização, e de redução das desigualdades sociais e regionais (CF/88, art. 3º, III), parece lógico que um sistema de proteção social seja uma peça necessária. Pretende-se dizer com isso que não apenas a partir de uma perspectiva individual, senão igualmente a partir de uma perspectiva institucional, isto é, dos objetivos primeiros a que nossos arranjos institucionais devem necessariamente confluir, faz-se indispensável um sistema de seguridade social e, mais especificamente, um sistema previdenciário adequado. Aliás, emprestar consideração social ao trabalho (CF/88, art. 1º, IV) é entregar ao trabalhador recompensa em termos sociais, a devolutiva dos reflexos sociais de seu trabalho. Os efeitos constitucionais de bem-estar e justiça sociais passam por esse caminho (CF/88, art. 193). [5]

A diretriz adotada pelos Ministros da Suprema Corte, conduzida pelo voto do Ministro Edson Fachin, ampara-se na fundamentalidade do bem jurídico tutelado, reconhecendo que a concessão de um benefício previdenciário concretiza um direito fundamental, estreitamente vinculado à preservação da vida, o que impõe ao Poder Judiciário o dever de assegurar a sua máxima proteção.

Essa busca pela solução judicial justa, a partir de uma visão ampliada de todos os princípios, escritos ou não, que norteiam o ordenamento jurídico, se justifica na premissa de que a proteção dos direitos fundamentais vincula todos os poderes estatais.

É necessário, todavia, lembrar que não houve modificação do entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto à decadência do direito de revisão do ato de concessão do benefício.  Por outro lado, preserva-se a discussão de situações fáticas pertencentes ao ato de indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício.

Diretoria Científica do IBDP